La cartella di pagamento ha una prescrizione di 5 anni. Lo ha ribadito la Cassazione con l’ordinanza n. 7409 del 2020, in materia di contributi previdenziali/assistenziali INPS e INAIL.
Il Supremo Collegio ha rigettato, ancora una volta, l’impostazione dell’Agenzia delle Entrate tesa all’applicazione della prescrizione di 10 anni. La Cassazione conferma così i principi giuridici già delineati e sottolineati con le precedenti pronunce. Tra queste, si segnalano: SS.UU. sentenza n. 23397/2016 e ordinanza n. 10025/2019.
Tuttavia, sulla prescrizione della cartella di pagamento non si può generalizzare (5 anni? 10 anni?, ecc.)
Indice
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Cartella di pagamento: la prescrizione è sempre di 5 anni?
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Prescrizione della cartella di pagamento: è di 3, 5, 10 anni? Esiste una regola valida in ogni caso?
Sul web c’è molta confusione al riguardo. Complici, la complessità della materia, la superficialità di alcuni commenti e/o il sensazionalismo di alcune estemporanee recensioni.
Cominciamo col dire che la cartella di pagamento è un atto della riscossione. In altri termni, è lo strumento mediante il quale l’Agente della Riscossione “riscuote” i diritti di credito affidatigli dai vari enti creditori. Tra questi, ricordiamo: l’Erario (Irpef, Iva, Irap, ecc.), la Regione (bolli auto, ecc.), il Comune (multe, Imu, Tasi, Tari, Imis, Tosap e Imposta/Contributo di soggiorno).
Ebbene, va subito chiarito che il termine di prescrizione della cartella di pagamento “coincide” con il termine di prescrizione del diritto di credito che la stessa è preposta a riscuotere. E quest’ultimo termine varia da diritto a diritto, sulla base della specifica normativa che lo riguarda. Per un’indicazione più specifica sul punto, si rimanda alle conclusioni del presente articolo.
E tale considerazioni sono date per presupposte dalla ordinanza in commento, il cui pregio sta nell’aver ribadito alcuni principi. Quelli già stabiliti da altre pronunce della medesima Suprema Corte in tema di prescrizione della cartella di pagamento.
Esaminiamo l’argomento più nel dettaglio
Il caso deciso dalla Cassazione con l’ordinanza n. 7409 del 2020
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Con l’ordinanza n. 7409 del 2020 la Corte di Cassazione torna sul tema del termine di prescrizione della cartella di pagamento. E lo fa, come accennato, ribadendo principi già espressi dalla medesima Suprema Corte (SS.UU. sentenza n. 23397/2016 e ordinanza n. 10025/2019).
Gli Ermellini, ancora una volta, confutano l’impostazione dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Per questa, infatti, alle cartelle di pagamento andrebbe sempre e comunque riconosciuto un termine di prescrizione di 10 anni.
Il Suprema Collegio, in particolare, ha escluso la prescrizione “ordinaria” di 10 anni per il solo fatto che:
1. il credito venga iscritto a ruolo e questo venga trasmesso al concessionario
e/o
2. la cartella di pagamento non venga impugnata nei termini
Guardiamo più da vicino il caso deciso dalla Suprema Corte con l’ordinanza in commento.
Il grado di merito: prescrizione in 5 anni della cartella di pagamento
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La Corte d’Appello di Lecce, con la sentenza n. 457/2018 aveva dichiarato estinti i crediti vantati dall’INPS e dall’INAIL, oggetto di plurime cartelle esattoriali. L’estinzione, in particolare, era dipesa dal decorso del termine di prescrizione di 5 anni dopo la notifica delle cartelle.
Il punto centrale della decisione è proprio questo. La Corte leccese ha ritenuto applicabile la prescrizione quinquennale anche dopo che i crediti fossero divenuti “irretrattabili”. In altri termini, anche dopo che fosse inutilmente decorso il termine di impugnazione delle cartelle di pagamento. Termine che, in materia di contributi INPS, è di 40 gg. A propria conferma, la Corte territoriale richiama la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 23397 del 2016.
Il ricorso in Cassazione dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione
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Avverso la sentenza della Corte d’Appello di Lecce, ha poi proposto ricorso per cassazione l’Agenzia delle Entrate-Riscossione. L’Agente della riscossione si è affidato ad un unico e articolato motivo. Questo, d’altra parte, si limita a riproporre argomentazioni già rigettate dalla Cassazione con le precedenti pronunce sul tema.
Secondo l’Agenzia, la Corte territoriale avrebbe erroneamente applicato alle cartelle il termine di prescrizione “breve” di 5 anni. Avrebbe invece dovuto applicare il termine “ordinario” di prescrizione di 10 anni. E ciò sulla base di 2 considerazioni generali:
in primo luogo, si tratta di crediti “iscritti a ruolo”
in secondo luogo, tali crediti sono oggetto di cartelle di pagamento non impugnate
Ma esaminiamo più nel dettaglio le motivazioni del concessionario nell’ottica dei principi giuridici nuovamente ribaditi dalla Cassazione.
La Cassazione confuta l’Agenzia e conferma la prescrizione in 5 anni della cartella di pagamento
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La Corte di Cassazione conferma che alla cartella di pagamento si applica il termine di prescrizione “breve” di 5 anni. In particolare, la Suprema Corte confuta le 2 argomentazioni principali addotte dal concessionario. Ossia: (1) il meccanismo di conversione del termine ex art. 2953 c.c. e (2) l’effetto novativo dell’iscrizione a ruolo.
Il meccanismo di conversione del termine ex art. 2953 c.c.
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Prima di tutto, da un punto di vista “processuale”, la Suprema Corte dichiara “inammissibile” il ricorso dell’Agenzia in forza dell’art. 360 bis cpc. La disposizione prevede infatti l’inammissibilità del ricorso
“quando il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l’esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l’orientamento della stessa”
Ed è proprio ciò che è avvenuto nel grado di merito. La sentenza impugnata dall’Agenzia aveva infatti deciso il caso richiamando la sentenza delle Sezioni Unite n. 23397 del 2016. Secondo quest’ultima pronuncia:
in primo luogo, la scadenza del termine per impugnare la cartella di pagamento, determina solo la “irretrattabilità del credito contributivo”. Non anche la “conversione” del termine di prescrizione breve (quinquennale) in quello ordinario (decennale) ex art. 2953 c.c.
in secondo luogo, detta “conversione” del termine ex art. 2953 c.c. può applicarsi solo alle pronunce giurisdizionali. Più in particolare, al “titolo giudiziale divenuto definitivo”. Tali non sono, invece, né la cartella di pagamento e né l’avviso di addebito INPS, aventi natura di atti amministrativi. Questi, sono per natura privi “dell’attitudine ad acquistare efficacia di giudicato”.
A tal proposito, detto art. 2953 c.c. disciplina gli “Effetti del giudicato sulle prescrizioni brevi”. Lo stesso prevede, in effetti, un meccanismo normativo di conversione dalla prescrizione “breve” a quella “ordinaria” (decennale). La disposizione stabilisce, in particolare che i diritti per i quali la legge stabilisce una prescrizione più breve di dieci anni (ad es., 5 anni)
- quando riguardo ad essi è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato
- si prescrivono con il decorso di dieci anni
Nei termini sopra illustrati viene quindi confutato un ricorrente motivo a tal riguardo utilizzato dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione
L’effetto novativo del ruolo
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Un altro motivo addotto dall’Agenzia della Riscossione per sostenere la prescrizione decennale della cartella è l’effetto novativo del ruolo.
Può essere pertanto utile spendere qualche breve considerazione preliminare sul “ruolo” e sull’accennato effetto novativo (i.e., “novazione”).
Il ruolo e la differenza dalla cartella di pagamento?
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Il ruolo è definito dall’art. 10, DPR 602/’73. E’ “l’elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ufficio ai fini della riscossione a mezzo del concessionario”.
Pertanto, ciascun ente creditore (Agenzia delle Entrate, INPS, Comune, Regione, ecc.) forma un ruolo, ossia, un elenco dei propri debitori. Questi vengono pertanto “iscritti a ruolo”. Il documento indica le generalità dei soggetti, le somme dovute all’ente e il titolo in forza del quale sono dovute.
Da un punto di vista giuridico, rappresenta un titolo esecutivo di formazione amministrativa (o stragiudiziale). E’ pertanto lo stesso ente creditore (soggetto amministrativo) a crearlo. L’efficacia esecutiva gli è invece conferita dalla legge. L’art. 49, DPR 602/’73, infatti, lo definisce “titolo esecutivo”. Tali caratteristiche lo differenziano dai titoli esecutivi giudiziali, come la sentenza, il decreto ingiuntivo, ecc. Questi sono formati dal giudice su istanza e/o azione del creditore interessato. Analogamente, dal giudice derivano la loro efficacia esecutiva.
Una volta formato, l’ente creditore consegna il ruolo al concessionario (art. 24, DPR 602/’73), che lo notifica al debitore per mezzo della cartella di pagamento (art. 25, DPR 602/’73). Secondo l’art. 19, D.Lgs. 546/’92, sia il ruolo e sia la cartella di pagamento rappresentano atti autonomamente impugnabili. In altri termini, il contribuente può proporre ricorso tributario verso uno dei due o verso entrambi. Occorre tuttavia distinguere i due atti. Il ruolo è atto emesso dall’ente creditore (Agenzia delle Entrate) e precede la cartella. Questa, invece, viene emessa dal concessionario (Agenzia delle Entrate-Riscossione) solo dopo che l’ente gli consegna il ruolo.
La novazione
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La novazione rappresenta un negozio giuridico previsto e disciplinato dall’art. 1230 c.c. e ss. c.c. Tramite la novazione si estingue un rapporto obbligatorio tra creditore e debitore e se ne instaura contestualmente uno nuovo. Questo sostituisce il precedente.
In particolare, la novazione può essere “oggettiva” (art. 1230 c.c.) e/o “soggettiva” (art. 1235 c.c.):
- in quella “oggettiva”, la sostituzione riguarda l’oggetto o il titolo dell’obbligazione.
- in quella “soggettiva” un nuovo debitore sostituisce quello originario, che viene liberato.
Tuttavia, in entrambi i casi la nuova obbligazione avrà una propria disciplina, distinta e autonoma da quella dell’obbligazione estinta. Parimenti nuova ed autonoma sarà la regolamentazione dei diritti relativi al medesimo rapporto obbligatorio. Per l’esattezza, in caso di novazione oggettiva, ci si riferisce a diritti diversi da quelli di cui alla obbligazione estinta. Di conseguenza, le “nuove ragioni creditorie” ben potranno essere soggette ad un diverso termine di prescrizione.
Il preteso effetto novativo dell’iscrizione a ruolo
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Svolte le suddette doverose premesse, torniamo al c.d. effetto novativo che l’Agente della Riscossione è solito attribuire al ruolo.
Secondo il concessionario, la trasmissione del ruolo da parte dell’ente creditore determina la “novazione” delle singole obbligazioni. E ciò, sia sul lato “oggettivo” che “soggettivo”.
Ne discende una diversa regolamentazione delle ragioni di credito iscritte a ruolo. E ciò, anche con riguardo al termine di prescrizione.
Diversi sono gli “indici normativi” ai quali il concessionario fa riferimento. Per un maggior approfondimento sul punto si rimanda alla lettura dell’ordinanza n. 10025/2019, oltre che di quella in commento.
Ad ogni modo, vi è una norma su cui questa impostazione fa maggior “leva”. Si tratta del comma 6, art. 20, D.Lgs. n. 112 del 1999.
Tale norma prevede che
- qualora successivamente al discarico dell’Agente della riscossione per inesigibilità del credito iscritto a ruolo
- l’ente creditore individua significativi elementi reddituali e patrimoniali riferibili ai debitori
- il medesimo può riaffidare in riscossione le somme “a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale”.
Di conseguenza, ai contributi previdenziali e assistenziali INPS “iscritti a ruolo” si applica il termine di prescrizone decennale. Non anche quello “breve” quinquennale di cui all’art. 3, comma 9 della legge n. 335/1995. Questo, secondo l’impostazione in commento, si applica “prima e fino” alla iscrizione a ruolo.
Per la Cassazione l’iscrizione a ruolo non produce alcun effetto novativo
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Ebbene, con l’ordinanza in commento, la Cassazione confuta la sopra illustrata impostazione del concessionario.
La Suprema Corte, richiamando il proprio consolidato orientamento, ha a tal riguardo ribadito che:
- «il subentro dell’Agenzia delle Entrate quale nuovo concessionario non determina il mutamento della natura del credito (…);
- in assenza di un titolo giudiziale definitivo (…), continua a trovare applicazione, anche nei confronti del soggetto titolare del potere di riscossione, la speciale disciplina della prescrizione prevista dalla L. n. 335 del 1995, art. 3 (…) e ciò in conformità alla natura di atto interno all’amministrazione attribuita al ruolo (Cass. n. 14301 del 19/06/2009),
- allo stesso modo, non assume rilievo il richiamo alle norme del D.Lgs. n. 112 del 1999 ( artt. 19, comma 4, e 20, comma 6) in cui stabiliscono un termine di prescrizione decennale che questa Corte ha già chiarito essere strettamente inerente al procedimento amministrativo per il rimborso delle quote inesigibili, (…)».
Conclusione
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L’ordinanza commentata ha il pregio giuridico di aver ribadito la posizione del Supremo Collegio su un tema molto dibattuto. Quello del termine di prescrizione della cartella di pagamento. In materia erano infatti già intervenute la sentenza delle SS.UU. n. 23397/2016 e l’ordinanza n. 10025/2019.
La cartella si prescrive nello stesso termine in cui si prescrive il diritto di credito che è intesa a riscuotere
Alla luce dei ribaditi principi, in tema di prescrizione delle cartelle di pagamento, risulta opportuno ricordare che:
in primo luogo, la cartella si prescrive nello stesso termine in cui si prescrive il diritto a cui si riferisce
Occorre quindi riferirsi allo “specifico termine” di prescrizione che per ogni diritto è previsto dalla sua “specifica disciplina”.
Ad es., la cartella che riguarda
- contributi previdenziali/assistenziali (INPS/INAIL), si prescriverà in 5 anni. Questo è infatti il termine di prescrizione di questi diritti (art. 3, comma 9 della legge n. 335/1995);
- tributi erariali (IRPEF, IRES, IRAP, IVA), si prescriverà in 10 anni (Cass. sent. 2019, n. 10549). Alcune pronunce giurisprudenziali, tuttavia, sostengono un termine di 5 anni (CTR Lazio, sentenza n. 1416/2019). L’assenza di una norma specifica sul punto determina le diversità di vedute da parte della giurisprudenza;
- tributi locali (IMU, ICI, TARSU, TASI, TOSAP ecc.) si prescriverà in 5 anni. Anche qui, non è dato rinvenire una norma specifica. Tuttavia, trattandosi di tributi “periodici”, si applica ad essi la prescrizione “breve” ex art. 2948, n. 4 c.c.. Concorde sul punto la Cassazione con la sentenza n. 4283/2010;
- bolli auto si prescriverà in 3 anni. Più esattamente, con il decorso del terzo anno successivo a quello in cui doveva essere effettuato il pagamento (art. 5 del D.L. 953/82);
- canone RAI si prescriverà in prescrizione in 10 anni (Cass. sent. n. 18432/ 2005)
- multe stradali si prescriveranno in 5 anni (art. 209 del Codice della strada e art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689), ecc.
In secondo luogo, l’omessa impugnazione della cartella di pagamento non modifica gli specifici termini di prescrizione dei crediti
Non si applica infatti il meccanismo di conversione del termine (da breve a ordinario) di cui all’art. 2953 c.c. La contraria impostazione dell’Agenzia delle Entrate è stata infatti nuovamente disattesa dalla Cassazione con l’ordinanza commentata;
Infine, il meccanismo di conversione del termine ex art. 2953 c.c. si applica solo ai provvedimenti giurisdizionali divenuti definitivi
Ad es., la sentenza di condanna passata in giudicato o il decreto ingiuntivo non opposto. Si veda quanto detto al punto che precede.
Ci si augura che, in materia, questa ennesima presa di posizione della Suprema Corte eviti ulteriori impugnative dell’Agente della Riscossione. Il concessionario, infatti, ha sino ad oggi sostenuto “a spada tratta” la prescrizione decennale della cartella di pagamento. Soprattutto di quella non impugnata nei termini.
 Avv. Matteo Allegretti Iscritto nell’Albo Speciale degli Avvocati Cassazionisti Avvocato Specialista in Diritto Tributario, Doganale e della Fiscalità Internazionale (Titolo conferito dal Consiglio Nazionale Forense con Delibera del 20/10/23). Dottore di Ricerca, Cultore della Materia e Docente in Diritto Tributario presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. Collaboratore della Cattedra di Diritto Tributario (Prof. Pietro Boria) presso la Facoltà di Giurisprudenza – Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. Fondatore e name partner dello Studio Legale Tributario Allegretti (Roma – Circonvallazione Clodia, 15). Contatti: |
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- Corte di Cassazione, ordinanza n. 7409/2020
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- Corte di Cassazione, SS.UU., sentenza n. 23397/2016
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